El Tribunal Supremo ha adoptado una decisión de enorme importancia para cientos de miles de personas que han obtenido la nacionalidad española al amparo de la denominada Ley de Nietos.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo ha acordado cautelarmente suspender los efectos electorales de determinadas inscripciones en el Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA) correspondientes a personas que adquirieron la nacionalidad española en aplicación de la disposición adicional octava de la Ley 20/2022, de Memoria Democrática.
Pero la importancia de la resolución va mucho más allá del derecho de voto.
El Tribunal Supremo cuestiona expresamente la interpretación realizada en 2022 por la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública (DGSJFP), interpretación que ha servido de fundamento para conceder la nacionalidad española a un número muy elevado de descendientes de españoles.
Por ello, la pregunta que inevitablemente surge es mucho más importante:
¿Qué ocurriría con las nacionalidades ya concedidas si el Tribunal Supremo concluyera finalmente que aquella interpretación de la Ley de Memoria Democrática no era conforme a Derecho?
Conviene separar cuidadosamente lo que el Tribunal Supremo ha decidido ahora de lo que podría ocurrir cuando se dicte sentencia.
1. El Tribunal Supremo no ha anulado la Ley de Nietos
Este es el primer punto que debe quedar absolutamente claro.
El Tribunal Supremo no ha anulado la Ley de Memoria Democrática, no ha suspendido la adquisición de la nacionalidad española y tampoco ha anulado las nacionalidades ya concedidas.
La decisión adoptada tiene carácter cautelar y se refiere al Censo Electoral de Residentes Ausentes y a los efectos electorales de determinadas inscripciones.
Para las personas que ya figuran inscritas en el CERA en virtud de una nacionalidad obtenida por esta vía, quedan suspendidos cautelarmente determinados efectos electorales.
Respecto de las inscripciones que todavía se encuentran en tramitación, el procedimiento puede continuar, pero la efectividad de la inscripción queda condicionada por la medida acordada por el Tribunal.
Existe, además, una importante excepción: la suspensión no se aplica cuando el Registro Consular certifique que concurren los requisitos exigidos por la disposición adicional octava relativos al exilio, sin acudir a la presunción establecida por la Instrucción administrativa de 2022.
La medida es provisional y estará vigente mientras el Tribunal Supremo resuelve el fondo de los recursos.
2. ¿Por qué interviene el Tribunal Supremo?
La cuestión nace del extraordinario incremento experimentado por el Censo Electoral de Residentes Ausentes.
Según los datos recogidos por el propio Tribunal, el CERA contaba a 1 de julio de 2026 con 2.736.522 electores, frente a los 2.328.260 correspondientes a las elecciones generales de 2023.
La diferencia es de 408.262 electores.
El Tribunal Supremo considera que la magnitud y rapidez de este crecimiento puede generar un riesgo para la correcta formación del censo electoral y aprecia lo que denomina un peligro “fundado, real y serio” de que pueda verse afectada la objetividad y transparencia de un futuro proceso electoral.
Por esta razón ha optado por mantener provisionalmente la situación bajo control hasta resolver la cuestión jurídica de fondo.
Pero al analizar de dónde procede este extraordinario crecimiento del censo, el Tribunal llega inevitablemente a la forma en que se ha venido aplicando la Ley de Memoria Democrática.
Y es ahí donde aparece el verdadero problema.
3. Lo que dice realmente la Ley de Memoria Democrática
La disposición adicional octava de la Ley 20/2022 establece, en su primer supuesto, el derecho a optar por la nacionalidad española para determinados descendientes de españoles.
Su redacción se refiere a:
“Los nacidos fuera de España de padre o madre, abuelo o abuela, que originariamente hubieran sido españoles, y que, como consecuencia de haber sufrido exilio (…) hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad española”.
Una lectura estrictamente literal de la norma parece, por tanto, vincular este supuesto con la existencia de exilio.
Sin embargo, pocos días después de publicarse la Ley, la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública dictó la Instrucción de 25 de octubre de 2022, destinada a determinar cómo debía aplicarse esta disposición por los Registros Civiles y consulados.
Y la interpretación realizada por la Dirección General fue considerablemente más amplia.
4. La Instrucción de 2022 convirtió aparentemente un supuesto en dos
Este es probablemente el punto jurídico más importante de toda la controversia.
La Dirección General entendió que el primer párrafo de la disposición adicional octava no contenía un único supuesto, sino dos supuestos diferentes de adquisición de la nacionalidad.
Según la Instrucción, podían acogerse a la Ley:
Primer supuesto: las personas nacidas fuera de España cuyo padre, madre, abuelo o abuela hubiera sido originariamente español.
Y, separadamente:
Segundo supuesto: las personas nacidas fuera de España cuyo padre, madre, abuelo o abuela hubiera sido originariamente español y hubiera perdido o renunciado a la nacionalidad como consecuencia del exilio.
La propia Instrucción lo expresa con enorme claridad al concluir que:
“tanto los nacidos fuera de España de padres o abuelos originariamente españoles, como los nacidos fuera de España de padres o abuelos que por el exilio perdieron la nacionalidad española o renunciaron a ella, podrán ejercitar la opción prevista en este párrafo”.
Esta interpretación tuvo una consecuencia extraordinariamente importante.
Dejó de ser necesario acreditar el exilio para una parte muy considerable de los solicitantes.
Bastaba, en esencia, con acreditar la relación de descendencia con una persona originariamente española.
De esta forma, una disposición legal popularmente conocida como “Ley de Nietos” adquirió un ámbito de aplicación muchísimo mayor del que podría deducirse de una lectura estrictamente literal del texto aprobado por las Cortes.
5. Además, se creó una presunción de exilio
La Instrucción introdujo todavía otra regla importante.
Para aquellos casos en los que sí fuera necesario acreditar el exilio, estableció que:
“Se presumirá la condición de exiliado respecto de todos los españoles que salieron de España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955”.
En estos casos bastaba con acreditar la salida de España durante ese periodo.
Para quienes salieron entre el 1 de enero de 1956 y el 28 de diciembre de 1978, en cambio, debía acreditarse específicamente la condición de exiliado.
Por tanto, la aplicación administrativa de la Ley amplió considerablemente las posibilidades de obtener la nacionalidad española.
Y es precisamente esta interpretación administrativa la que ahora aparece cuestionada por el Tribunal Supremo.
6. El Supremo apunta directamente a la Instrucción de 2022
Aunque todavía nos encontramos ante una resolución cautelar y no ante la sentencia que resolverá definitivamente el asunto, el razonamiento utilizado por la Sala resulta especialmente significativo.
El Tribunal vincula el crecimiento excepcional del CERA con la aplicación de la disposición adicional octava conforme a la interpretación realizada por la Dirección General y señala provisionalmente que el criterio seguido por la Instrucción “no parece ajustarse” al contenido de la norma legal que pretende interpretar.
Esta frase tiene una importancia extraordinaria.
Una instrucción administrativa puede establecer criterios para aplicar una ley y resolver dudas interpretativas.
Lo que no puede hacer es modificar una ley ni crear mediante interpretación un derecho que el legislador no haya establecido.
Y esa será probablemente una de las cuestiones jurídicas esenciales que tendrá que resolver el Tribunal Supremo.
La pregunta podría formularse de manera sencilla:
¿La DGSJFP se limitó en 2022 a interpretar la disposición adicional octava o, por el contrario, amplió mediante una instrucción administrativa los supuestos de adquisición de la nacionalidad previstos por el legislador?
La diferencia es enorme.
7. No todos los beneficiarios de la Ley de Nietos se encuentran en la misma situación
Es importante evitar una generalización que estamos viendo estos días en numerosos titulares.
La disposición adicional octava no contiene únicamente el supuesto de descendientes de españoles.
También permite adquirir la nacionalidad, entre otros casos, a:
- determinados hijos e hijas nacidos en el extranjero de mujeres españolas que perdieron su nacionalidad por contraer matrimonio con extranjeros antes de la entrada en vigor de la Constitución de 1978; y
- hijos e hijas mayores de edad de determinadas personas que adquirieron la nacionalidad española de origen mediante la propia Ley de Memoria Democrática o mediante la disposición adicional séptima de la Ley 52/2007.
Por ello, no puede afirmarse que cualquier problema que afecte a la interpretación del requisito del exilio vaya automáticamente a afectar a todas las nacionalidades obtenidas al amparo de la disposición adicional octava.
Habrá que distinguir la vía concreta utilizada en cada expediente.
8. ¿Pueden anularse ahora las nacionalidades ya concedidas?
A día de hoy, la respuesta es clara:
No.
Los autos del Tribunal Supremo no anulan ninguna nacionalidad española.
Una persona que adquirió válidamente la nacionalidad mediante una resolución del Registro Civil continúa siendo española mientras ese acto no sea dejado sin efecto mediante los procedimientos legalmente previstos.
Esta cuestión es especialmente importante porque la medida cautelar acordada por el Tribunal afecta a determinados efectos electorales, pero no convierte a esas personas en extranjeros ni elimina por sí misma sus restantes derechos como ciudadanos españoles.
Precisamente este es uno de los argumentos centrales del voto particular formulado por la magistrada María Alicia Millán Herrandis.
La magistrada recuerda que la participación electoral de estas personas deriva del reconocimiento previo de su nacionalidad española y considera que su participación en unas elecciones no constituye por sí misma un perjuicio irreparable, sino una consecuencia normal de una nacionalidad cuyos efectos continúan vigentes mientras no sea anulada por los procedimientos legalmente establecidos.
Esta objeción pone de manifiesto una situación jurídicamente extraordinaria:
personas cuya nacionalidad española continúa plenamente vigente pueden encontrarse temporalmente privadas de los efectos electorales que normalmente derivarían de esa nacionalidad.
9. ¿Y qué ocurriría si el Supremo declara incorrecta la interpretación de 2022?
Esta es la cuestión verdaderamente delicada.
Una futura sentencia que considerase contraria a Derecho la interpretación realizada por la DGSJFP no significaría necesariamente que cientos de miles de nacionalidades quedasen automáticamente anuladas.
Hay una diferencia fundamental entre declarar incorrecto un criterio administrativo y dejar sin efecto individualmente actos administrativos o registrales firmes dictados anteriormente aplicando ese criterio.
Las nacionalidades ya reconocidas cuentan con actos individuales de concesión o reconocimiento que producen efectos jurídicos.
Su eventual revisión plantearía cuestiones jurídicas adicionales de enorme importancia: firmeza de los actos, seguridad jurídica, confianza legítima, procedimientos de revisión y, en su caso, los límites temporales y materiales para dejar sin efecto situaciones jurídicas consolidadas.
Por eso sería incorrecto afirmar ahora que “el Supremo va a quitar la nacionalidad a los beneficiarios de la Ley de Nietos”.
No es eso lo que ha decidido.
Pero también sería prematuro afirmar que la sentencia futura no puede tener ninguna consecuencia sobre las nacionalidades ya reconocidas.
Ese problema jurídico simplemente todavía no está resuelto.
10. Una sentencia que puede ir mucho más allá del derecho de voto
Hasta ahora, gran parte del debate público se ha centrado en las consecuencias electorales de la decisión.
Es comprensible.
Más de 400.000 nuevos electores en el CERA constituyen una cifra políticamente muy relevante.
Sin embargo, desde el punto de vista del Derecho de nacionalidad, la cuestión potencialmente más importante es otra.
Durante casi cuatro años, los Registros Civiles y consulados españoles han aplicado la disposición adicional octava siguiendo obligatoriamente los criterios establecidos por la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública.
Miles de ciudadanos presentaron sus solicitudes confiando legítimamente en esos criterios.
Los Registros Civiles resolvieron sus expedientes conforme a ellos.
Y muchas de esas personas adquirieron posteriormente pasaporte español, DNI, se inscribieron en consulados y comenzaron a ejercer derechos derivados de su condición de españoles.
Si ahora el Tribunal Supremo concluyera que la Administración interpretó la Ley más allá de lo permitido por su texto, aparecería un problema jurídico completamente nuevo:
cómo compatibilizar la legalidad de la actuación administrativa con la seguridad jurídica de quienes adquirieron la nacionalidad siguiendo exactamente las reglas que la propia Administración española les indicó.
Ese debate podría terminar siendo mucho más importante que la controversia electoral que ha provocado inicialmente el procedimiento.
11. ¿Qué deben hacer ahora quienes obtuvieron la nacionalidad por la Ley de Nietos?
En primer lugar, no hay motivo para considerar que hayan dejado de ser españoles.
No es lo que ha acordado el Tribunal Supremo.
Tampoco parece razonable iniciar actuaciones precipitadas basándose exclusivamente en titulares de prensa.
Sí puede ser conveniente identificar por qué supuesto concreto de la disposición adicional octava se obtuvo la nacionalidad y conservar toda la documentación utilizada en el expediente.
Especialmente relevante puede resultar, para quienes obtuvieron la nacionalidad mediante un ascendiente exiliado, conservar o localizar documentación que permita acreditar las circunstancias y fechas de su salida de España y, cuando corresponda, las causas del exilio.
También habrá que prestar atención a las comunicaciones de los consulados españoles y de la Oficina del Censo Electoral respecto de la situación individual de cada inscripción.
12. La sentencia del Supremo será decisiva
Nos encontramos todavía ante medidas cautelares.
El Tribunal Supremo no ha resuelto definitivamente si la interpretación realizada por la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública en octubre de 2022 fue correcta.
Pero los autos conocidos estos días contienen una señal jurídica difícil de ignorar: el Tribunal ha expresado dudas importantes sobre que esa interpretación administrativa se corresponda realmente con lo dispuesto por la Ley 20/2022.
Por eso la futura sentencia deberá ser estudiada con enorme atención.
Lo que comenzó como una controversia sobre el Censo Electoral de Residentes Ausentes podría terminar convirtiéndose en uno de los pronunciamientos más importantes de los últimos años sobre adquisición de la nacionalidad española.
Por ahora, la conclusión debe ser prudente pero clara:
el Tribunal Supremo no ha anulado la Ley de Nietos ni las nacionalidades concedidas en virtud de ella. Pero ha abierto una cuestión jurídica que puede afectar directamente a la interpretación sobre la que se han sustentado muchas de esas concesiones.
Y hasta que exista sentencia sobre el fondo, esa cuestión permanece abierta.